94ФЗ контролирует только размещение заказ. Для стадий формирования заказ и исполнения заказ нет своего "94ФЗ".
Кроме того, государственный заказ это только порядка 20% бюджетных закупок т.к. в осноном это закупки до 100 рублей или закупки организациями не подподающими под действие закона о размещение госзаказ (автономные учреждения, госкорпорации). Плюс вне госзаказа остаются закупки на субвенции и субсидии. Таким образом, воровство лежит не только и не столько в плоскости злоупотреблении, но в простом отсутствии "правил игры" для 80% бюджетных закупок, формирования заказ и исполнения заказ.